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严格促高效 深改利民生——珠江流域落实最严格水资源管理制度综合评述

  ——本文刊发在《中国水利》杂志第23期

  党的十八大把生态文明建设纳入了我国经济社会建设的重要组成部分,提出了政治、经济、社会、文化、生态文明建设“五位一体”的战略布局,对生态文明建设作出了重大部署。落实最严格水资源管理制度,作为推进生态文明建设的重要抓手和重点工作内容,正是在党的十八大精神和中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》(中发【20111号)、国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发20123)的引领和感召下,沐浴着深化改革的春风,不断向前推进。五年来,珠江也和全国水利系统一样,从厘清理念思路、明确目标任务、多方联动协作等方面入手,以严格审查审批严控用水总量,严格节水过程管理提高用水效率,严格监测监管保障河流水质,层层落实考核,推动最严格水资源管理制度的落实,积极贯彻国家关于“简政放权、放管结合、优化服务”的决策部署,促进流域水资源管理和民生水利工作的有效进展。

  一、从理念、思路到行动,高起点谋划,绿色珠江建设目标更加明确。

  理念是人们在认识事物发展规律过程中,对客观事物形成的各种想法由外及里的提炼与升华,而思路则是各种正确思想在人们头脑里经过不断加工而形成的由里及外的条理与脉络,是认识、实践、再认识的循环过程。bet36备用网址:(以下简称“bet36备用网址:”)正是在多年开展的珠江治理实践活动中不断提炼、升华,紧紧围绕珠江水资源“本底优良”的实际,提出了以“环保、高效、协调”为核心的“建设绿色珠江”战略构想,组织编制了《绿色珠江建设战略规划》的阶段性成果《降珠江评价指标体系结构与评价方法》。党的十八大以来,中央对全面深化改革、推进生态文明建设作出了一系列重大战略部署,将水利放在生态文明建设的突出位置,提出新的明确要求。面对新形势新任务,bet36备用网址:在分析珠江特点和总结多年治江实践基础上,以新时期治水思路为引领,从治江理念、战略格局和机制措施上着力加强顶层设计和整体谋划,正式提出了《绿色珠江建设战略规划》,强调要着力构建“绿源、绿廊、绿网、绿景”四大战略格局,从绿色理念与可持续发展的战略高度提出了流域治理、保护、开发的总体布局。

  随着中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》,国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《水污染防治行动计划》的出台和实施,尤其是习近平总书记明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针,党的十八届五中全会强调要树立“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,水利、水资源管理在推进生态文明建设和落实“五大发展理念”中担负着更加重要的任务,bet36备用网址:更是将新时期治水方针以及生态文明建设的新要求,与珠江流域实际相结合,进一步完善流域水利发展思路和治水方略,更加明确提出了“打造流域水生态文明建设典范”的绿色珠江建设战略目标。

  “四绿”是相互联系、不可分割的整体,“四绿”格局与“打造流域水生态文明建设典范”战略目标一脉相承。水资源作为绿色珠江建设的重要内容,“绿色”发展战略目标和各项指标正贯穿于珠江最严格水资源管理各个环节和流域综合治理的全过程,全委广大职工正在为推动“四绿”战略格局和最终实现“山清水秀、人水和谐、生机盎然”的绿色珠江愿景努力。

  二、从用水总量、效率到纳污,全过程严控,红线刚性约束作用明显增强。

  20111号文件”、2012“国发3号文件”,明确提出确立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”和建立用水总量、用水效率、水功能区纳污、责任考核“四项制度”,制定了201520202030年全国用水总量、用水效率、水功能区水质达标率各阶段目标。基于此,水利部分解下达了珠江流域各年度相应的“三条红线”控制指标,各级结合水资源承载能力条件逐级分解到省、市、县,作为严格水资源管理和考核的重要依据。

  经过多年最严格水资源管理制度的实施,珠江流域及各省(自治区)用水总量得到有效控制。珠江流域总用水量由2010883亿m3下降到2016年838亿m3,年均降幅0.85%。广东省总用水量由2010469亿m3下降到2016年的435亿m3,年均降幅1.2%。广西全区总用水量由2010301.6亿m3下降到2016年的290.6亿m3,年均降幅0.61%。海南省总用水量由201044.36亿m3略增到2016年的45亿m3,年均涨幅0.24%,与控制指标仍有一定的空间。云南、贵州在2016年经济总量比2010年增长近一倍的情况下,2016年总用水量比2010年分别增长0.25%和下降0.19%,两省2016年用水总量控制指标存量分别达到21.3%16.9%。各省(自治区)用水总量增长率均低于全国平均水平。

  在用水效率方面,珠江流域万元GDP用水量、万元工业增加值用水量分别由2010年的142 m381 m3,下降到2016年的72 m340 m3;广东省分别由2010103 m365 m3,下降到201651 m332 m3;广西壮族自治区由2010319 m3146 m3,下降到2016155 m372 m3海南省由2010216 m3101 m3下降到2016112 m365m3。云南、贵州也有较大幅度下降。珠江流域各省(自治区)用水效率明显提高,但节水空间还相当大。

  水功能区水质达标率方面,按照国家最严格水资源管理考核口径统计(双因子,下同),珠江流域国家重要水功能区水质达标率由2009年的67%提高到2015年的83.4%。广东省国家重要水功能区水质达标率由2009年的64.4%提高到2015年的71.1%,广西、云南、海南省(自治区)相对应的由86%59.3%89%提高到99.4%82.8%100%。水功能区水质达标率均高于全国水平。

  为确保“三条红线”指标的落实,在行政区域控制指标基础上,bet36备用网址:组织编制了各省区用水总量控制指标按流域分解方案,会同流域各省(自治区)认真组织开展跨省主要江河水量分配和流域水资源承载能力评价与监测预警工作。经过多方面分析论证与协调,第一批韩江、东江、北江、北盘江、黄泥河水量分配方案已经水利部正式批准;第二批柳江、右江、桂江、贺江、西江水量分配方案已通过技术审查,正在进一步协调推进之中。水资源承载能力监测预警评价已完成全国试点评估和地级行政区为单元的评价成果,正在抓紧组织开展县域为单元的评价工作。指标分解、水量分配、水资源承载能力评价,将使最严格水资源管理工作更加有的放矢。

  三、从论证审查许可审批到评估验收,强力度监管,取水许可管理进一步规范高效。

  取水许可是《水法》确立的一项制度,是落实最严格水资源管理“用水总量控制红线”的有力抓手。水资源论证作为水资源管理的一项基本制度,在规范建设项目取水许可管理和水资源有偿使用等方面发挥了十分重要的作用。根据《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》以及水利部、国家发改委(原国家计委)联合印发的《建设项目水资源论证管理办法》等规定,水资源论证、取水许可管理已有多年工作基础,办理程序、流程、技术要求相对比较成熟。随着最严格水资源管理制度的实施以及国家关于深化改革“简政放权、放管结合、优化服务”的新要求,bet36备用网址:坚持“严格、规范、高效”原则,着重在严格把关、简化程序、优化服务、提高效能、加强事中事后监管等方面下功夫,着实为便民利民提供服务。

  一是简化程序,规范服务。实行水行政许可“一个窗口”进出,建立限时办理督办制度,大幅提高审批效率。据不完全统计,2015年bet36备用网址:受理的取水许可项目平均审批时间为12天,2016年bet36备用网址:受理的取水许可项目平均审批时间约7天,远小于法定45个工作日。制定了信息公开制、一次性告知制、首问责任制、顶岗补位制、服务承诺制、责任追究制和文明服务制等多项制度,不断规范、简化水行政许可审批程序,增强服务意识。目前正在加快行政许可审批监管平台建设进程,眷实现在线申请、网上办理、全程监管目标,最大限度为申请单位和个人提供便利。

  二是严格审批,严把质量关。实行水资源论证、取水许可合并办理,把水资源论证作为取水许可的重要技术依据。水资源论证审查中注重对项目取水与水资源管理控制指标的符合性严格把关。重视第三方影响问题,对影响较大的如稀土采掘等项目开展专题调研论证。禁止超用水总量控制指标新增取水,接近控制指标的项目严格控制新增取水,坚决否决重污染项目的入河排污口设置申请。近年来在bet36备用网址:审批的项目中,中止或终止的取退水申请项目10多项,坚决否决或调整多项“问题项目”取退水方案。

  三是完善取退水设施验收程序,加强事中事后监管。严格取水设施和入河排污口验收,制定《取水设施试运行情况报告》编写技术要求,规范取水验收需提交的材料内容与程序,得到地方水行政主管部门的认同和借鉴。严格计划用水和用水定额管理,定期抽查取用水户设备运转情况,着力推进延续取水评估及入河排污口监测工作加强监督检查,每年制定专项检查方案,检查取退水管理要求落实情况。还根据“双随机一公开”监管工作相关要求,抓紧制定随机抽查工作实施细则,梳理抽查项目清单,做好执法检查人员库建设、随机抽取信息平台开发等,推动相关执法事项“双随机一公开”监管实施工作。

      四、从节水型社会到水生态文明,多元化推动,试点示范作用更加凸显。

      党中央、国务院历来高度重视节水工作。20世纪50年代,我国就开始着手城市节水工作。自80年代初开始,中央层面号召加强节水工作。我国国民经济和社会发展“七五”计划,把有效保护和节约使用水资源作为基本国策。党的十四大以来的历次中央全会文件,都强调要节约资源、提高资源利用率,建设资源节约型、环境友好型社会。2011年,中央中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》提出水资源管理“三条红线”、“四项制度”,强调从制度建设到技术措施,从工业到农业、生活,从节水管理、定额标准到节水技术改造、非常规水利用,对节水工作提出明确要求。2012,党的十八大再次重申“建设节水型社会”。2014年,习近平总书记提出节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的新时期治水方针,站在国家战略的高度,进一步强调节水与保障水安全的重要意义。

  开展节水试点工作具有较好的社会基础。全国节水型社会建设试点始于2002年,水利部、全国节约用水办公室先后组织开展了四批共100个节水型社会建设试点。珠江流域范围内列入全国节水型社会建设试点包括:云南曲靖、玉溪市,广西北海、玉林市,广东深圳、东莞市,海南三亚、海口市。在水资源禀赋条件相对较好的我国南方地区,以全国节水型社会建设试点为契机,节水工作蓬勃开展。在多年试点实践基础上,20122014年,分期分批组织对各试点城市进行评估和验收,上述8个试点城市全部通过验收并分别获得全国节水型社会建设示范区称号。在试点期间,各试点城市通过积极探索与实践,摸索出一条适合自身实际和水资源特点的节水之路。

  通过多年节水试点建设,各试点城市取得了比较可喜的成绩,水资源管理能力不断加强,产业结构不断优化,供水保障能力得到有效增强,水资源利用效率明显提高,部分城市节水水平已经走在全国前列,甚至达到发达国家水平,取得良好的经济、社会和生态环境效益。一是用水效率显著提高,用水增长得到有效控制。各试点城市用水总量增长趋势逐步变缓,从年均增长3%以上下降到1%2%,玉溪、曲靖、北海等市呈下降趋势。在保持国内生产总值(GDP)同比增长1215%情况下,各试点城市万元GDP用水量降幅在30%以上,现状用水效率越低的地区下降幅度越高;万元工业增加值用水量大幅下降,大部分城市降幅接近50%,深圳市2015年万元工业增加值取水量为8m3,达到国家节水先进标准。二是节水与治污相结合,水生态与水环境治理成效凸显。水污染综合治理力度不断加大,污水处理能力大幅度提升。玉溪、曲靖等市生活污水集中处理率由不足50%提高到70%以上,深圳、东莞等市达90%左右。通过推进水源保护区排污整治、加大对入库支流综合整治、实施饮用水源保护区隔离管理、加强对库区流域污染源监管等措施,主要水库水质得到改善,各城市饮用水源水质达标率逐年提高。三是非常规水源大力开发,节水工程体系全面加强。各试点城市大力推进再生水利用,积极利用雨洪资源,充分利用城区公园、屋顶、道路等修建雨水集蓄设施,为景观、绿化、消防、卫生保洁等提供用水,沿海城市充分利用海水作为沿海电厂冷却水等,非常规水源开发利用,一定程度上缓解了水资源的不足,实现经济与社会效益的双赢。四是管理体系不断完善,经济社会发展结构得到优化。各试点城市基本成立节水型社会组织机构,建立各部门分工合作联动机制,理顺各部门职责和权利,提高城乡涉水事务及节水管理效率;制订实施了节水“三同时”等一系列规章制度,开展水平衡测试,推行阶梯水价制度,加强水功能管理与水源地保护,节水防污型社会管理体系不断完善。加快传统产业技术改造步伐,重点调整高耗水、高污染行业产品和工艺结构,整顿技术落后、浪费资源、水污染严重的企业,三大产业结构、内外经济结构、产品市场结构进一步优化。五是公众节水意识不断增强,节水行为规范体系逐步形成。各试点城市采取多种方式进行深入广泛的节水宣传,社会公众节水意识和用水文明程度明显提高,节水型生产方式、生活方式和消费方式渐入人心,形成全社会关注、支持和参与节水的良好氛围,涌现出一批节水先进企业、高校、校区等节水示范典型。

  随着党的十八大召开,党中央作出关于生态文明建设的重大部署,水利部把水生态文明建设摆上了重要议事日程。为探索不同水资源、水生态条件下的水生态文明建设模式,水利部自2013年起先后确定了两批共105个城市作为全国水生态文明建设试点,其中涉及珠江流域的试点城市共16个,试点内容包含水资源、水管理、水生态、水安全、水文化等方面,主要工作任务包括:落实最严格水资源管理制度、优化水资源配置、强化节约用水管理、严格水资源保护、推进水生态保护与修复、加强水利建设中的生态保护、提高保障和支撑能力、广泛开展宣传教育等。珠江16个试点城市总面积22.22km2,人口6162.5万人,试点期计划投资1720多亿元。

  按照水利部的安排,bet36备用网址:负责组织珠江16个水生态文明试点城市实施方案的技术审查,开展了第一批试点的中期调研评估工作,加强对各试点城市人员培训和业务指导工作,目前正根据要求组织第一批试点城市开展验收前技术评估工作。还加强以流域为单元的水生态文明建设方案研究,组织开展以桂江流域为试点的珠江流域水生态文明示范区建设方案编制工作,提出以流域为单元开展水生态文明建设的技术路线、分区建设意见、评价指标体系、关键技术要点以及相关制度等。各省(自治区)也相继开展了省级水生态文明试点建设工作。

  在近几年水生态文明试点工作中,各地结合贯彻“节水优先”、落实最严格水资源管理制度、推动生态文明先行示范区建设、海绵城市建设、城市黑臭水体治理,坚持党政同责、政府牵头、部门联动、社会参与,发挥了各部门的协调联动作用,动员全社会广泛参与,因地制宜开展了生态文明制度体系建设、各种类型的示范工程建设、节水控污设施建设、生态系统保护修复示范基地建设以及宣传教育、高端论坛等一系列活动,试点工作取得了长足进展。

  经过多年努力,全国节水型社会建设试点已经完成,试点取得的经验做法正在各地得以推广应用,为推动县域节水型社会达标建设的开展提供了强有力的技术支撑和良好工作基础。全国水生态文明建设试点正值评估验收季节,第一批试点城市正在抓紧自查评估、经验总结、亮点提炼等工作。第二批试点城市也进入了最后“冲刺”阶段。节水型社会建设试点、水生态文明建设试点对凝聚社会共识、营造良好氛围、总结经验做法、培育示范典型、推动工作开展,具有十分重要的作用。

  在此同时,bet36备用网址:不断加强基础能力和协作机制建设。连续13年组织实施枯水期珠江水量统一调度,从应急压咸补淡到常态化配置,攻克了一个又一个技术难题,不断优化调度方案,提高调度精准化精细化,保障了珠海、澳门地区供水安全。加强水资源监控能力建设和省界断面水资源监测站点建设,逐步提高取用水监控、水功能区监控、省界断面水量水质在线监测覆盖率,以水利信息化推动水资源管理的规范化、集约化。积极开展生态文明体制机制探索研究,建立“泛珠三角”水利发展协作平台,组织跨省区、跨部门水资源保护和水污染防治协作机制建设,在“黔桂”协作机制基础上,推动建立了滇黔桂粤跨省(自治区)河流水资源保护和水污染防治协作机制,为开创团结治水良好局面提供支撑保障。

  党的十八大以来的五年,是珠江流域水利改革发展成果最丰富的五年,是落实最严格水资源管理制度措施最有力的五年,也是简政放权、依法治水、团结治水成效最显著的五年。面向未来,流域水资源管理工作基础还相当薄弱,水利改革发展依然任重道远。随着学习贯彻中央关于加快生态文明建设的决策部署、深刻领会习近平总书记系列重要讲话精神的不断深入,贯彻落实国家关于水资源用途管制制度、水资源消耗总量和强度双控行动、全民节水行动、水流产权和水权交易制度改革以及推行河长制、落实“放管服”、强化水资源考核和督察、促进供给侧结构性改革的各项工作,任务重、要求高、困难多、涉及面广,需要各级水利工作者尤其是水资源管理工作者加倍努力,砥砺奋进,迎难而上,更加扎实工作,以实际行动促改革措施的落实,推进流域水资源管理取得新成效,有效保障流域经济社会的可持续发展。

   

  参考文献:

  1]水利部. 2016中国水利发展报告[R], 2016.

  2]水利部bet36备用网址:. 绿色珠江建设战略规划[R], 2013.

      3]水利部bet36备用网址:珠江水利综合技术中心. 珠江节水在行动——珠江流域节水型社会建设回顾与展望[M]. 北京:中国水利水电出版社, 2016.

      4]水利部. 中国水资源公报[R], 20102015.

      5]水利部bet36备用网址:. 珠江片水资源公报[R], 20102015.

2018-03-16
 
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